ירושלים - אזור עדיפות לאומית

Transcription

1 ירון תורן ירושלים - אזור עדיפות לאומית רקע בשנת 1993 התקבלה לראשונה החלטת ממשלה העוסקת ב"עדיפות לאומית", שהתייחסה בעיקר לחינוך. לפני כן היתה העדפה על-בסיס "עדיפות לאומית" רק ברמה פנים-משרדית. ב קיבלה הממשלה את 1 החלטה מס' 39 אשר קבעה את אזורי עדיפות לאומית א' ו-ב'. לפי החלטה זו, אזורי עדיפות לאומית א' קיבלו הטבות, תמריצים ומענקים, ואילו אזורי עדיפות לאומית ב' קיבלו הטבות כאלו, אך בהיקף מופחת. ירושלים נחשבה אזור עדיפות ב' למעט מפעלים עתירי טכנולוגיה ומרכזי ספיר )?( ועטרות שנחשבו אזור עדיפות א'. המפה והנושא עודכנו שוב בהחלטת ממשלה 8 מה הה. חלטה עסקה במגוון נושאים וכללה התייחסות לעידוד השקעות הון ולאזורי תעשיה מרחביים )המוגדרים בה כאזור פיתוח א'(. בנושא התעשייה נשמר מעמדם של אזורי התעשייה הר חוצבים, עטרות, תלפיות וגבעת שאול, ולעניין מפעלים עתירי מדע 3 וטכנולוגיה בכל תחומי העיר. בעקבות החלטת בג"צ )7..006( נפסלה מפת אזורי העדיפות הלאומית הישנה, בטיעון לאפליה על רקע לאומי ולחוסר סמכות של הממשלה לקבוע מפה שכזו ללא חקיקה ראשית. ב קבעה ממשלת אולמרט כי מפת אזורי העדיפות הלאומית תתבסס במשולב על מדד הפריפריאליות והמדד הסוציו-אקונומי 4 של הלמ"ס. החלטה זו הכניסה את הנגב, הגליל והגולן למפת אזורי העדיפות, והוציאה ממנה את כל מרכז הארץ. ירושלים נמצאת במצב ירוד מבחינה סוציו-אקונומית )למשל - נמוך מנפת כינרת הכלולה במפת אזורי העדיפות החדשה( אבל גבוה במדד הפריפריאליות )דומה לרבות מערי הלוויין של גוש דן בגלל מספר תושביה וקרבתה למחוז ת"א(. בשילוב מדדים זה נמצאת העיר קצת גבוה מהסף המגדיר אזור עדיפות לאומית. בצמוד לתקציב שהועבר בכנסת הועבר גם חוק ההתייעלות הכלכלית , )תיקוני חקיקה ליישום תוכנית ההתייעלות ( בתאריך בפרק כ"ו הוסמכה הממשלה להחליט בפירוט על מפת אזורי העדיפות הלאומית. פרק זה בחוק ספג ביקורת של חברי הכנסת )מימין ומשמאל( מאחר שהיה כללי ביותר ונתן לממשלה שיקול דעת גורף בחלוקת ההטבות לאזורי העדיפות ובתוכם. הממשלה אימצה 5 גרסה "רזה" של נושא העדיפות הלאומית: החלטה מס' 1060 מה בחוברת עיקרי התקציב מוגדרת זיקה בין החלטות ממשלת אולמרט וממשלת נתניהו, אך הן אינן זהות, ובמשרד רוה"מ אף מדגישים כי הן שונות במגוון תחומים כגון: ההחלטות לגבי סוגי ההטבות ייקבעו ע"י המשרדים ולא יוכתבו מראש. ההחלטה נוגעת רק לתחומים: חינוך; שיכון ובינוי; תשתיות והנדסה; תעסוקה; ותרבות וספורט. 6 במקביל, מפעיל משרד התמ"ת מפה הקובעת אזורי עדיפות א' ו- ב' לעניין החוק לעידוד השקעות הון. עד סוף שנת 010 תהנה ירושלים מהגדרה כאזור פיתוח א' )לעניין מפעלי היי-טק ואזורי תעשייה מרחביים(, אך 7 מעמד העיר מה ייקבע בדיונים )שנערכים בימים אלו( בין משרד האוצר למשרד התמ"ת. 1 1 ראו: ראו: 3 סעיף 8 א..:"יישמר מעמדה של ירושלים כאזור עדיפות לאומית א' למפעלים עתירי יידע ועתירי טכנולוגיה"( 4 לתמצית ההחלטה - ראה/י נספח מס' 1. 5 לתמצית ההחלטה - ראה/י נספח מס'. למפת העדיפות הלאומית ראה/י נספח מס' 3. 6 לסעיף הרלוונטי בחוק ראה/י נספח מס' 4. 7 לתשובת משרד התמ"ת בנוגע לשאלה בנושא ראה/י נספח מס' 5.

2 שיקולים מרכזיים בהכללת ירושלים כאזור עדיפות לאומית וכאזור פיתוח א' החלטות הממשלה שהוזכרו בפרק הקודם הגדירו במפורש שאזורי העדיפות הלאומית נגזרים בעיקר ממדד הפריפריאליות ומהמדד הסוציו-אקונומי כפי שפותחו ע"י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מדדים אלו של כל נפה הוכפלו זה בזה ונתנו את דירוג העדיפות הלאומית שעל בסיסו צוירה המפה. ב נערכה שיחה עם הסטטיסטיקאית ד"ר נטליה ציבל מהלמ"ס, אשר עיצבה את מדד הפריפריאליות, ומכירה היטב גם את המדד הסוציו-אקונומי. היא ציינה כי הלמ"ס התנגד לחישוב זה ופסל אותו על הסף מכיוון שהמדדים בנויים בצורה שונה לחלוטין והכפלתם זה בזה היא "בישול" שאינו עומד בשום קריטריון של עשייה סטטיסטית )".. זה כמו להכפיל את מחיר העגבניות בצבע המלפפונים..."(. כמו כן - היא אישרה כי שני המדדים עצמם לוקים בחוסר דיוק בנוגע לתיאור ירושלים. לטענתה מדדים אלו אינם מבחינים בין שלושת המגזרים המרכזיים של ירושלים )כללי, ערבי, חרדי(, ולו היתה העיר נבחנת לפי מגזריה השונים היו תוצאות המדדים האלו שונות מאוד. אנו מבקשים להמחיש כיצד מופלית ירושלים לרעה ע"י התעלמות מנתונים מהותיים שמדדים אלו לא מתחשבים בהם. טיעונים אלו רלוונטיים לשתי סוגיות: לעניין ההטבות המיועדות ע"פ החלטה 1060 של ממשלת נתניהו ) (. לעניין הצו הקובע את אזורי הפיתוח, בחוק לעידוד הון מדד הפריפריאליות הלמ"ס מגדיר את מדד הפריפריאליות כשילוב של שני גורמים: 1. נגישות פוטנציאלית: שקלול בין קרבתה של הרשות המקומית לרשויות מקומיות אחרות לבין גודלה שלה )באוכלוסיה( - כמדד לנגישות לתעסוקה, מסחר, שירותים ועוד.. קרבה למחוז ת"א: קרבת הרשות המקומית למרכז העסקים והמרכז הגיאוגראפי )בקירוב( של ישראל. כל אחד משני המדדים לוקה בהצגת ירושלים כפי שהיא: 8 1. נגישות פוטנציאלית: לכאורה נהנית ירושלים מיתרון לגודל של 763,000 תושביה. הלמ"ס מסביר כי יתרון הגודל: "מהווה קירוב למגוון רחב של פרמטרים כלכליים כמו תעסוקה, נגישות לשווקים ושירותים ועוד. רשויות מקומיות גדולות יותר הן בדרך כלל אטרקטיביות יותר למשקיעים ולמהגרים". ירושלים מופלית לרעה ע"פ מדד זה מכיוון שאינה נהנית מרוב היבטי היתרון לגודל שמגדיר הלמ"ס. בעיר מתגוררים כ- 80,000 ערבים שאינם אזרחי ישראל, מתוכם כ- 64,000 גרים מעבר לגדר ההפרדה. בנוסף לכך חיים בעיר עוד כ- 175,000 חרדים. ההבחנה בין המגזרים באה לידי ביטוי ברבדים רבים: אין שפה ותרבות משותפות. מיעוט בתעסוקה חוצה-מגזרים. רבים משירותי העירייה מסופקים "פר מגזר" )רווחה, תרבות, בריאות הציבור וכו'(. מגורים בשכונות נפרדות )כולל מגבלות נורמטיביות על קניה ומגורים(. מיעוט ביחסי מסחר / תרבות / שירותים / תיירות וכו' בין המגזרים. משמעות הדברים היא שירושלים אינה נהנית בפועל מיתרון לגודל, כפי שמניח מדד הנגישות הפוטנציאלית, ויש להתחשב בכך בבדיקת שייכותה לאזורי העדיפות הלאומית והפיתוח. לכאורה כדי לדעת מה מצב הנגישות של העיר יש לבחון 3 ערים נפרדות, בעלות מאפיינים שונים לגמרי, הנמצאות במקרה תחת אותה מסגרת בירוקראטית )העיר הערבית, העיר החרדית, והעיר הכללית(. 8 מקור: למ"ס, נתוני מפקד 008, טרם פורסם. ע"פ נתוני משרד הפנים )מרשם התושבים( גרים בעיר 81,000 איש.

3 קרבה למחוז ת"א: לכאורה נהנית ירושלים ממרחק סביר של 60 ק"מ למחוז ת"א. מדד זה נקבע ע"פ הכביש הקצר ביותר המקשר בין העיר למחוז ת"א, אך מתעלם מכמה גורמי מפתח שמפלים את העיר לרעה: להבדיל מבערים אחרות ירושלים מקושרת לת"א רק ע"י ציר מרכזי אחד )ציר מס' 1(, שבפועל אינו עומד בהספק הנדרש, וגורם לעיכוב יום-יומי של שעה-שעתיים בנסיעה בין המטרופולינים. עובדה זאת הופכת את הנתון של 60 ק"מ לנתון מטעה. חסרון נוסף שאינו נראה במדד הוא הפרשי הגובה בין המטרופולינים, ובעיקר בין שער-הגיא לירושלים )600 מ' גובה בכ- 18 ק"מ מרחק(. נתון זה משפיע באופן קיצוני על זמן הנסיעה של משאיות, ובכך משפיע בעקיפין על האטרקטיביות של ירושלים כעיר תעשייה. זאת ועוד מהירות נסיעתן של משאיות בחלק זה של הכביש מאיטה מיידית את מהירות הנסיעה הכללית בכביש. רוב הערים הנמצאות במרחק דומה למחוז ת"א נהנות משירות רכבות סביר המקל מאוד את הנגישות בפועל למחוז. לעומת זאת, הנסיעה בין ירושלים לת"א ברכבת עלולה לקחת כשעתיים וחצי, ומצב זה לא עשוי להשתנות לפני 015. שתי הערים הגדולות הנמצאות במרחק דומה לתל-אביב, חיפה ואשדוד, נהנות מנמלי ים פעילים, ומתעשייה כבדה ה"נצמדת" אליהם בהתאם. בכך יש לערים אלו לא רק יתרון בתעסוקה )ובארנונה( אלא גם צמצום של התלות הכלכלית בת"א, ואף ההיפך התעשייה התל-אביבית תלויה בהן לצורך ייצוא סחורותיה לחו"ל )למעט הסחורות המובלות באוויר כמובן(.. המדד הסוציו-אקונומי מדד זה בוחן את מצבן הכולל של תושבי הרשויות המקומיות על בסיס מידע על הכנסות לנפש, וחתכים חברתיים וכלכליים מגוונים. גם מדד זה מחטיא את מטרתו בתיאור ירושלים וגם כאן בגלל התעלמות מהשונות הרבה בין שלושת המגזרים בעיר. כדי להמחיש את משמעות ההבדל ניתן להסתכל על נוסחת "גדיש" לקביעת מענקי האיזון של הרשויות המקומיות )נוסחה שנקבעת על בסיס מדד זה ומידעים על הרשות המקומית עצמה(. על-פי נוסחת גדיש לא מקבלת ירושלים מענק איזון כלל, אך לו נבחנה העיר כשלוש ערים מגזריות היתה זוכה למענק איזון של 148 מיליון. מן הראוי להזכיר שגם על-פי מדד זה )4.1 מתוך 10, המתאר את ירושלים כחזקה ממצבה בפועל( ירושלים נמצאת במקום נמוך יותר משתי נפות הנכללות במפת אזורי העדיפות כנרת )4.8( ויזרעאל )4.3(. 3

4 תקציר כרונולוגי החלטה כנסת: < העברת החוק לעידוד השקעות הון < קביעת מפת אזורי פיתוח א' ב' ממשלה: קידום חינוך על בסיס "עדיפות לאומית" ממשלה: עדכון מפת אזורי עדיפות לאומית כנ"ל עדכון מפת אזורי פיתוח א' ב' בג"ץ: ביטול החלטות הממשלה מסיבות: < אפליה על רקע לאומי < חוסר סמכות )אין חקיקה ראשית( ממשלה: קביעת עקרונות העדיפות הלאומית והטבות ספציפיות. שחקנים רלוונטיים משרד התמ"ת השפעה בפועל < השפעה גדולה על פיתוח התעשייה הגדלת תקציבי חינוך בפריפריה שינוי במפת היישובים המועדפים < רוה"מ < משרד החינוך משרד החינוך כנסת: הרשאה לממשלה לקבוע אזורי עדיפות לאומית ממשלה: החלטה 1060 בנוגע למפת העדיפות הלאומית, נושאי ההטבות, ומתן הרשאה לשרים לקבוע עדכון מפת אזורי פיתוח א' ב' כנ"ל משרד התמ"ת < ארגון עדאלה < וועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל < ממשלת ישראל < משרד האוצר < משרד האוצר < משרד רוה"מ משרד התמ"ת כנ"ל שינוי במפת היישובים המועדפים ההחלטה התעכבה 4 שנים עד לקבלת החוק והחלטת הממשלה אין השפעה: < לממשלה לא היתה סמכות החלטה < הממשלה הוחלפה בבחירות )/09 < תלויה בהחלטת הממשלה שתתקבל < תלויה בהחלטות השרים הרלוונטיים: )חינוך, שיכון, תחבורה, תמ"ת, תרבות וספורט( שינוי במפת היישובים המועדפים < ירושלים עלולה להיגרע!!! תאריך

5 .1 נספח מס' 1 החלטת ממשלת אולמרט ) ( מרכיבים מרכזיים החלטה הכרזה על הפריפריה כאזור עדיפות לאומית: יצירת זיקה מוחלטת בין הגדרת אזור עדיפות לאומי להגדרת האשכול הסוציו-אקונומי. הגדרת המבנה הלוגיסטי שיישם ההחלטות )מטה, שת"פים, מרכז, תפקיד משרד הנגב והגליל ועוד(. החלטה מיקוד תקציבי הפיתוח והתקציבים המיוחדים הניתנים לרשויות המקומיות לטובת הפריפריה: הרשויות המקומיות הנכללות בפריפריה יקבלו לפחות 80% מתקציב מענקי הפיתוח והמענקים המיוחדים של משרד הפנים בשנים החלטה קידום ופיתוח ענפי התעשייה והשירותים באזור הפריפריה: תכנית לייעול ולעידוד התעשייה והשירותים בפריפריה שתופעל בין אזורי תעשייה מרחביים אזורי תעשייה בפריפריה שיקבלו עדיפות על פני אזורי תעשייה אחרים והטבות שונות )יוגדרו מעתה: אזור פיתוח א', וייקבעו על ידי שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ושר האוצר(. קידום הקמת מרכזי פיתוח של חברות גדולות באזורי תעשייה מרחביים. אפשרות ליצירת איגוד ערים לצורך הפעלה משותפת של אזור תעשייה מרחבי )לעניין "הר חרט"(. אזורי פריפריה הגדרת אזורי הפריפריה כאזור פיתוח ב'. עידוד השתתפות בתעסוקה באזורי פריפריה ע"י סבסוד שכר ל- 3 שנים. עידוד: אימוץ טכנולוגיות חדשות; מו"פ; מכוני מחקר; עסקים קטנים; הטבות מס ועוד. החלטה מתן עדיפות לפריפריה בחינוך: העדפת כניסתם של בתי ספר מהפריפריה לרפורמת "אופק חדש" )ורפורמות אחרות אם יהיו(. העדפת תנועות נוער וחניכיהם בפריפריה. הטבות בשכ"ד, בתנאים ובהכשרה למורים ומנהלים בפריפריה. הארכת שעות פעילות בכל גני הילדים, ובחלק מבתי הספר לצורך עידוד תעסוקת ההורים בפריפריה. הקניית חינוך חובה גם לגילאי 3-4 ו החלטה 0794 העדפה תקציבית לחינוך בישובי הפריפריה: העדפה בהסעות תלמידים; עובדי עזר; ובינוי כיתות לימוד. החלטה 0791 פעולות לעידוד התעסוקה בפריפריה: עידוד: מסגרות הכשרה מקצועית; בתי ספר מקצועיים; מעונות יום. החלטה מיקוד תקציב בניית מוסדות ציבור ביישובי הפריפריה: העדפה בתקצוב משרד השיכון לבניית מבני ציבור. החלטה ועדת היגוי עליונה להעתקת מחנות צה"ל לנגב: הגדרת הלוגיסטיקה להמשך המהלך

6 נספח מס' 8 החלטת ממשלת נתניהו מרכיבים מרכזיים 1. ההחלטה נועדה להגדיר אזורי עדיפות לאומית כדי להשיג כמה יעדים: )1( עידוד פריסת האוכלוסייה )מהמרכז לפריפריה(; )( צמצום פערי ההזדמנויות ורמת החיים בין הפריפריה למרכז; )3( שמירה וחיזוק החוסן הלאומי.. ההחלטה על המפה נבעה מבחינה של 4 פרמטרים: )1( שילוב של מצב סוציו-אקונומי ומדד פריפריה; )( מרחק מגבול בין-לאומי; )3 מ( צב ביטחוני; )4( יישוב חדש או מתרחב. 3. ההחלטה עוסקת במספר תחומים מצומצם, שבהם רשאים השרים הרלוונטיים לקבוע מדיניות של העדפה. מדיניות זו היא במסגרת תקציבי המשרדים כפי שהם )היינו ללא תוספת תקציב( ומבוססת על קריטריונים מקצועיים. המדיניות יכולה לקבוע קריטריונים שונים לרשויות או אזורים שונים בתוך אזורי העדיפות הלאומית. 4. התחומים בהם יש הרשאה לקביעת העדפה לאזורי עדיפות לאומית הם: חינוך ורכישת השכלה. דיור ופיתוח עירוני. תעסוקה והון אנושי. תשתיות הנדסיות כגון מים, ביוב ובעיקר תחבורה. תרבות וספורט. 5. לשר האוצר יש סמכות להתערב בשיקולי השרים ואף למנוע יישום. 6. תוקף ההחלטה עד מנכ"ל משרד רוה"מ יגיש דוח על אפקטיביות המפה ודרכים לשיפור ההעדפות עד ההחלטה מפרטת כיצד הוגדרו אזורי עדיפות לאומית: א. מדד הפריפריאליות )של הלמ"ס( בוחן את הנגישות הפוטנציאלית של תושבי הנפה )לשירותים, עבודה וכו'(, ע"י בדיקת שני פרמטרים: קרבת הנפה למחוז תל-אביב, וקרבתה לריכוזי אוכלוסיה בכלל. ב. המדד החברתי-כלכלי )של הלמ"ס( בוחן את החתך החברתי כלכלי של תושבים ברשות המקומית )הכנסות, השכלה, חתכים דמוגראפיים ועוד(. 9. ההחלטה מגדירה מראש שלא יותר מ- 5% מתושבי המדינה יוכלו ליהנות מהעדפות על בסיס עדיפות לאומית )ואכן באזורי העדיפות הלאומית חיים 5.3% מתושבי ישראל(. 10. לאחר הסבר על המיתאם בין ההחלטה לבין חוק ההתייעלות , מודגש כי מדד העדיפות הלאומית הוא מדד משולב )ממדדי הפריפריאליות והחברתי-כלכלי(, ולכן ישנם מקרים שבהם נפה ענייה יותר לא תוגדר כאזור עדיפות לאומית ועשירה יותר כן. הדוגמה הניתנת היא של נפת ירושלים )הענייה יחסית( לעומת נפת טבריה )העשירה יותר אך פריפריאלית יותר(. 11. הסבר על שיקולי הביטחון להכנסת ישובים ספציפיים למפה. 6

7 נספח מס' 0 מפת אזורי עדיפות לאומית 7

8 א) ב) א) ב) ה א ג ף ל מ ד י נ י ו ת נספח מס' 0 הגדרת אזורי עדיפות לאומית בחוק לעידוד השקעות הון החוק לעידוד השקעות הון )1959( מגדיר את ההטבות הניתנות למפעלי תעשייה שונים. החוק עבר עדכונים שונים, ובהם עדכונים לגבי מיקום אזורי עדיפות א'ו- ב'. העדכון האחרון הרשום באתר משרד התמ"ת הוא מ- 00, אך גם בתוכו מובלעים עדכונים עד שנת 008. הנושאים הרלוונטיים לירושלים מסומנים בירוק: ]צו לעידוד השקעות הון )קביעת התחומים של אזורי פיתוח(, התשס"ג [ תחומי אזור פיתוח א' )תיקון: תשס"ו, תשס"ז, תשס"ח( תחומי אזור פיתוח א' יהיו כמפורט להלן: )1( תחומי רשויות מקומיות במחוזות ירושלים, הדרום, הצפון ובנפת חיפה שמתקיימים בהם שני אלה: ) רמה חברתית כלכלית נמוכה לפי אשכול 1 עד 3; ) שיעור אבטלה שנתי ממוצע של 10% ומעלה; תנאי זה לא יחול על רשות מקומית שהיא מועצה אזורית. )( העיר ירושלים לגבי מפעלים עתירי טכנולוגיה; )3( אזורי תעשיה מרחביים בתחומי מחוז הצפון, מחוז הדרום והעיר ירושלים; ואולם בנפת אשקלון רק אזורי תעשיה מרחביים בתחומי הרשויות המקומיות שבהן רמה חברתית כלכלית נמוכה לפי אשכול 1 עד 4; בפסקה זו, "אזור תעשיה מרחבי" - אזור תעשיה ששטחו, בהתאם לתכנית בנין עיר מאושרת המיועדת לתעשיה, 100 דונם לכל הפחות. )4( אזורי תעשיה ביישובי מיעוטים; בפסקה זו, "יישוב מיעוטים" - יישוב ש 80% - מתושביו אינם יהודים, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; )5( שדרות ויישובי עוטף עזה; בפסקה זו, "יישובי עוטף עזה" - היישובים במועצות האזוריות שער הנגב, חוף אשקלון, שדות נגב ואשכול, אשר בתיהם, כולם או חלקם, שוכנים עד 7 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה וכן אזור תעשיה מרחבי כהגדרתו בפסקה )3(, שמבניו, כולם או חלקם, שוכנים עד 7 ק"מ מהגדר האמורה. 0. תחומי אזור פיתוח ב' )תיקון: תשס"ז, תשס"ח( )1( תחומי הרשויות המקומיות במחוזות ירושלים, הדרום הצפון ובנפת חיפה שמתקיימים בהם שני אלה: ) רמה חברתית כלכלית נמוכה לפי אשכול 4; ) שיעור אבטלה שנתי ממוצע של 8% ומעלה; תנאי זה לא יחול על רשות מקומית שהיא מועצה אזורית. )( )בוטלה( )תיקון: תשס"ח(. 8